lunes, octubre 18, 2021
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Las reclamaciones del sector del transporte de carga

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Manuel Guillermo Sarmiento García
Profesor Emérito de la Universidad Externado de Colombia. Director del Departamento de Derecho del Transporte e Infraestructura de Transporte.

Las principales reclamaciones del sector del transporte en el marco del paro nacional provienen de los pequeños transportadores de carga por carretera, quienes han sido los principales protagonistas de los bloqueos en las carreteras, reclamaciones que están relacionadas principalmente con el valor de los fletes y los peajes.

Para entender la esencia de estas reclamaciones resulta fundamental conocer cuál es la estructura de esta modalidad de transporte, donde intervienen varios actores con diferentes relaciones económicas entre ellos, por una parte tenemos a los generadores de carga que demandan el servicio de transporte, en segundo lugar están las empresas de transporte de carga que se encuentran habilitadas para prestar el servicio en virtud del permiso de operación otorgado por el Ministerio de Transporte, en tercer lugar los propietarios, poseedores y tenedores de vehículos afiliados a una empresa de transporte a través de un contrato de vinculación y finalmente los conductores de los vehículos, que en muchos casos son los mismos propietarios, denominados genéricamente camioneros, que tienen un vínculo laboral con los propietarios, poseedores y tenedores de vehículos.

Esta estructura que también se aplica para el transporte de pasajeros y el servicio de taxis es “sui generis” y compleja, totalmente diferente a otras modalidades de transporte, como es el caso del aéreo, donde solo existen dos sujetos fundamentales: la empresa de transporte aéreo y el pasajero, en el transporte de personas, y el remitente, la empresa y el destinatario para el transporte de mercancías.  

Respecto a las relaciones económicas, los generadores de carga en su condición de remitentes y destinatarios del contrato de transporte deben pagar los fletes a las empresas de transporte, y estas a su vez están en la obligación de pagar una parte de ese flete, que se denomina “valor a pagar” a los propietarios, poseedores y tenedores de vehículos, quienes a su vez deben pagar los salarios a los conductores de estos.

El problema ha sido definir como se fija el valor de los fletes que deben cancelar los generadores de la carga a las empresas de transporte y la cuantía del valor a pagar por parte de estas a los propietarios, poseedores y tenedores de vehículos.

La ley 336 de 1.996, que contiene el estatuto general del transporte señala como criterio general que deben aplicar las autoridades competentes para establecer el valor de los fletes en el transporte de carga, los estudios de costos de cada modalidad de transporte, teniendo en cuenta los diferentes regímenes en materia de política de fijación de precios establecidos en la ley 81 de 1.988, como son el control directo, la libertad regulada y la libertad vigilada, en el año 2.006 el Ministerio de Transporte como autoridad reguladora estableció la tabla de fletes, que consagraba un piso para el pago de estos, decisión que fue muy controvertida tanto por los generadores de carga, como por los gremios que representan a las empresas de transporte, lo cual dio lugar a un régimen de libertad negocial, que le permitía a los diferentes actores negociar sus relaciones económicas de acuerdo con las condiciones del mercado, hasta que en el año 2.013 se implantó el sistema de información de costos eficientes para el transporte automotor de carga, conocido como SICE-TAC, nombre muy rimbombante, pero cuya interpretación y aplicación ha sido una de las causas fundamentales de esta crisis que hoy vive el transporte de carga por carretera y que debe resolverse en forma inmediata para atenuar los efectos de la crisis.

La política pública en materia de fijación de los fletes y del valor a pagar por parte de las empresas de transporte de carga a los propietarios, poseedores y tenedores de vehículos, no ha sido clara, y se ha pasado de un régimen de control directo de precios, con la tabla de fletes, establecida en el año 2.006, a un régimen de libertad negocial y posteriormente a un régimen de libertad regulada con la implementación de la herramienta del SICE-TAC, para volver a un régimen de control directo, como fue el memorando del Ministerio de Transporte del mes pasado, en medio de las protestas de los transportadores, que contiene un concepto de la Oficina Jurídica del Ministerio, donde se establece que los pagos de los fletes no se pueden pactar por debajo de los costos eficientes de operación establecidos en el SICE-TAC.

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En primer lugar hay que decir y eso es de común conocimiento, que un concepto jurídico no es obligatorio, debió proferirse un decreto que estableciera claramente esta obligación, teniendo en cuenta las diversas interpretaciones que los diferentes actores del transporte terrestre de carga han dado sobre la aplicación del SICE-TAC, en el sentido que allí son sólo están establecidos los valores de referencia y que esos costos eficientes no constituyen un piso para fijar los fletes, interpretaciones estas a las que no son ajenas la misma autoridad regulatoria y la propia Superintendencia de Transporte, encargada de sancionar a quienes pagan los fletes por debajo de los costos eficientes de operación, quienes han sostenido desde el año 2.015, que el SICE-TAC es un parámetro de referencia, por lo tanto los actores podían pactar por debajo de los costos del SICE-TAC si demostraban eficiencias adicionales, siempre que estas se justificaran en factores técnicos, logísticos y operativos.

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Ahora bien, en materia de peajes históricamente no se han tomado decisiones acertadas, la ley 105 de 1.993 que contiene el estatuto básico del transporte consagró como principio fundamental para fijar el valor de los peajes el establecimiento de tarifas diferenciales, teniendo en cuenta la distancia recorrida, las características de los vehículos y los respectivos costos de operación, sin embargo en la  mayor parte de las vías troncales actualmente concesionadas que atraviesan el país de sur a norte y de oriente a occidente, la estructuración financiera de estas concesiones se han hecho sobre la base de que el principal mecanismo de recuperación de la inversión por parte del concesionario es el cobro de peajes, lo cual ha llevado a que en última instancia sean los usuarios de las vías quienes llevan toda la carga de financiación de la infraestructura vial, con la colocación de excesivos peajes, cuyos valores incrementan los costos del transporte terrestre, superando en muchos casos los parámetros internacionales, que establecen como distancia mínima entre cada peaje 50 kilómetros, parámetro que en la mayor parte de las concesiones viales no se acata, ya que existen concesiones viales, como la de Bogotá-Villavicencio, que tiene 86 kilómetros y donde existen tres peajes bidireccionales.

Los transportadores de carga por carretera se quejan del excesivo número de peajes y de su alto costo y en mi opinión este reclamo es válido y legítimo, pero también hay que tener en cuenta que el Gobierno tiene poco margen de acción, ya que se trata de contratos de concesión válidamente celebrados que difícilmente se pueden modificar ya que afectarían el equilibrio económico y financiero de los mismos, dando lugar a millonarias reclamaciones por parte de los concesionarios, lo que se impone entonces es buscar mecanismos alternativos de financiación de la infraestructura vial, como créditos externos, vigencias futuras del presupuesto de la nación o de las entidades territoriales o la colocación de bonos, que alivien un poco el peso que deben soportar los usuarios de las vías con el pago de los peajes.

En mi opinión deberían adoptarse las siguientes medidas para atender las reclamaciones de los transportadores de carga por carretera y solucionar en parte la crisis del sector: 

A corto plazo en materia de fletes imponer mediante un decreto el SICE-TAC como único mecanismo para fijar el valor de los fletes.

A mediano plazo modificar la estructura del transporte de carga por carretera, permitiendo que los propietarios, poseedores y tenedores de vehículos se asocien creando verdaderas empresas de transporte, acabando con esa dicotomía entre empresas y propietarios.

Igualmente, a mediano plazo modificar la estructuración financiera de las concesiones viales, para que su financiación no dependa en su gran mayoría del cobro de peajes

Y a mediano y largo plazo recuperar la infraestructura férrea del país, actualmente abandonada y deteriorada, para que el transporte de carga por vía férrea sea una alternativa más eficiente y menos costosa.

Editorial publicado en el Boletín del Derecho del Transporte

Universidad Externado de Colombia

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Manuel Guillermo Sarmiento García
Profesor Emérito de la Universidad Externado de Colombia. Director del Departamento de Derecho del Transporte e Infraestructura de Transporte.

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