Nueva regla fiscal: un alto al crecimiento de la deuda nacional

El último informe del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana evaluó la modificación a la regla fiscal que introdujo la nueva reforma tributaria. Aquí le contamos qué es y cómo afectará los recursos del país.

¿Qué es la regla fiscal?

Según el Observatorio, las reglas fiscales establecen lineamientos presupuestales que restringen a largo plazo el gasto público, con el propósito de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. A través de estas, los países buscan tener un mejor desempeño macroeconómico, un mejor manejo de la hacienda pública y mayor credibilidad en el acceso a créditos nacionales e internacionales. Al ser instrumentos importantes para la estabilidad del país, usualmente son políticas de Estado y no de Gobierno. 

En Colombia, la regla fiscal fue creada por la Ley 1473 de 2011. Su objetivo era reducir la diferencia entre los ingresos de la Nación y sus gastos. La norma estipulaba que, para lograr esto, el gasto estructural del país no debía superar el ingreso estructural “en un monto que excediera la meta anual de balance establecida”. Dicho ingreso estructural corresponde al dinero con el que se puede contar independientemente de los vaivenes macroeconómicos, es decir, de los efectos extraordinarios de la actividad minero-energética, del ciclo macroeconómico y de otros efectos similares. 

Las reglas fiscales fueron incentivadas por organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Según esta última entidad, alrededor de 80 países utilizan una o más reglas basadas en metas numéricas actualmente.

Los problemas de la regla fiscal establecida por la Ley 1473 de 2011

Según el Observatorio Fiscal, la primera debilidad de la norma fue no especificar qué se incluía en “otros efectos similares”, lo que permitía que fuese interpretada con mayor discrecionalidad. Por ejemplo, con una interpretación ceñida a la literalidad, los ingresos ocasionales, como la venta de empresas del Estado o las utilidades del Banco de la República, no serían considerados ingresos estructurales y, en consecuencia, no harían parte del presupuesto. Esto fue lo que ocurrió con la venta de Isagén: los ingresos obtenidos no fueron contabilizados como ingresos corrientes, sino como ingresos extraordinarios que se destinaron a la financiación de proyectos de infraestructura. 

Pero también es posible interpretar la norma de forma contraria, es decir, de manera que se puedan gastar las ganancias ocasionales que no provengan del ciclo macroeconómico o de las fluctuaciones en los ingresos de la actividad minero energética. Así ocurrió, en 2020, con los 7 billlones de pesos que el Banco de la República entregó al Gobierno por concepto de utilidades. Estos se clasificaron como ingresos corrientes y se incluyeron en el Presupuesto General de la Nación (PGN).

El segundo problema de la norma, según el informe del Observatorio Fiscal, fue que no estableció un tope en la deuda nacional, que se refiere a la deuda bruta del Gobierno nacional, sin activos financieros. Pese a que la regla fiscal de 2011 fijó un límite equivalente al 1% del Producto Interno Bruto (PIB) sobre el déficit —la relación entre ingresos estructurales y gastos—, este fue demasiado flexible en lo que respecta a las formas de financiamiento de los recursos de la Nación, explicó el Observatorio. En este sentido, el nivel de deuda podía aumentar sistemáticamente siempre que la regla del 1% se cumpliera. Esto fue exactamente lo que ocurrió. Mientras en 2011, año en el que se formuló la regla fiscal, el nivel de deuda era del 37% con respecto al Producto Interno Bruto (PIB), para 2019, año en el que se suspendió por recomendación del Comité Consultivo de la Regla Fiscal y en vista de la crisis económica y sanitaria, dicho indicador aumentó al 50%.

¿Qué modificaciones introduce la nueva reforma tributaria?

El principal cambio realizado por la última reforma tributaria es la definición de un límite en el nivel de deuda nacional del 71% del PIB y un ancla del 55%. Así, se ordena lo siguiente: 

1. Cuando la deuda nacional supere el límite establecido del 71%, los ingresos de la Nación deberán superar en un 1,8% del PIB los gastos. 
2. Cuando el nivel de deuda nacional se encuentre entre el 55% y el 71% del PIB, los ingresos deberán ser superiores a los gastos entre el 0,2% y el 1,7% del PIB.
3. Cuando la deuda nacional sea menor al 55% del PIB, los ingresos deberán superar los gastos en un 0,2% del PIB. 

Según el Observatorio, esta especificación tiene varias ventajas. Primero, al determinar el límite de la deuda, la regla fiscal es más efectiva para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Segundo, su planteamiento es más sencillo y reduce la discrecionalidad en su implementación, pues la deuda nacional es un indicador más fácil de estimar que el déficit estructural. Y, finalmente, al existir mayor claridad sobre su contabilidad y sobre la manera como está formulada en la norma, es más sencillo hacerle seguimiento y control, y más difícil interpretarla tan discrecionalmente. 

Si se establece un tope a la deuda, ¿de dónde saldrán los recursos?

Para Orlando Villabona, profesor de la Universidad Nacional de Colombia, es acertado que la nueva regla fiscal establezca un tope a la deuda del país, pues esta el año pasado llegó a niveles históricos, por encima del 70% del PIB. “Si la deuda sigue aumentando, podría sucedernos lo que le sucedió a Argentina: que llegue un momento en que no podamos pagarla y la inflación se dispare”, explicó Villabona.

No obstante, surge la duda por el impacto que tendrá la regla fiscal en el gasto público y, por lo tanto, en la garantía de los derechos consignados en la Constitución. 

Para Villabona, el tope a la deuda debe ir acompañado de una serie de medidas fiscales progresivas —es decir, en las que paguen mayores impuestos quienes más ingresos tienen— que aumenten el recaudo y garanticen los recursos destinados al gasto social. En su concepto, son varias las medidas que se pueden adoptar al respecto:

1. Aumentar las tasas efectivas de tributación para personas naturales. En Colombia, las tasas efectivas de impuestos que pagan las personas con más recursos oscilan entre el 1% y el 2%, muy por debajo del promedio de las tasas efectivas de impuestos que se pagan en los otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), cercanas al 27%. 
2. Mantener el impuesto al patrimonio. El impuesto al patrimonio para personas naturales que operará hasta este año, debería mantenerse si lo que se quiere es aumentar el recaudo a partir de medidas fiscales progresivas. 
3. Aumentar el impuesto a las herencias de las personas naturales más adineradas. Mientras en Colombia la tarifa de este impuesto es del 10%, en otros países, como Japón, esta excede el 55%. 
4. Fortalecer la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).