El «daño grave» a la rama de producción nacional de leche

En marzo de este año, ante el aumento progresivo de importaciones de leche en polvo provenientes de los Estados Unidos, la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) elevó ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo una solicitud de aplicación de medidas de salvaguardia. En dicha solicitud Fedegán declaró que las importaciones de leche en polvo, realizadas en el marco del Tratado de Libre Comercio con dicho país, presentan unas “condiciones y cantidades” que “constituyen una causa sustancial de daño grave” y una “amenaza” para la producción de leche en Colombia. 

Varios meses después, mediante la Resolución 165 del 21 de junio de 2021, MinComercio reportó que la Subdirección de Prácticas Comerciales, autoridad encargada por Decreto de investigar estos casos, había evaluado la solicitud del gremio y encontrado indicios suficientes de “aumento de las importaciones del producto en cuestión”, así como de “daño a la producción nacional y la relación causal entre estos dos elementos”. En consecuencia, ordenó “el inicio de una investigación de carácter administrativo para definir la imposición de medidas de salvaguardia bilateral a las importaciones de leche en polvo procedentes de Estados Unidos”. 

Tras seis meses de investigación y evaluación técnica por parte de la Subdirección de Prácticas Comerciales, la semana pasada MinComercio se pronunció al respecto y negó la imposición de dicha salvaguardia.

Como consta en el Informe Técnico, además de considerar los argumentos del peticionario, en este caso Fedegán, la Subdirección de Prácticas Comerciales también tuvo en cuenta los de las partes directamente interesadas (empresas importadores nacionales y exportadoras estadounidenses), y los de algunos  gremios diferentes a los relacionados con el sector de la leche (banano, café y flores). De todos los mencionados, la mayoría manifestó su reserva frente a la imposición de la medida y algunos gremios advirtieron posibles retaliaciones comerciales por parte de EE.UU en caso de hacerla efectiva. 

Se destacaron las objeciones presentadas por la Cámara de la Industria de Alimentos de la ANDI, y del Consejo de Exportación de Productos Lácteos de Estados Unidos y Dairy Farmers of America, INC., quienes alegaron inconsistencias probatorias por parte de Fedegan y faltas al debido proceso. Asimismo, señalaron diferencias estructurales entre la composición química de la leche en polvo y la leche líquida de ordeño, con lo que pusieron en duda el argumento de similitud y competencia directa que esgrimió el gremio ganadero. 

Algunos argumentos de las partes interesadas fueron desestimados por parte de la Subdirección de Prácticas Comerciales del MinComercio, por considerarlos improcedentes o “amplios, generales y abstractos”, o por la imposibilidad de recabar parte de la información solicitada, como reportes económicos y estados financieros de las 648 mil unidades productivas representadas por Fedegán. Otros argumentos fueron acogidos y tomados en cuenta en la investigación.

En este contexto, la Subdirección de Prácticas Comerciales, como Autoridad investigadora, presentó un Informe Técnico de 130 páginas donde relató el proceso y, en el apartado de conclusiones generales, corroboró los argumentos centrales de Fedegán para invocar la salvaguardia en lo referente al “daño grave” que la leche en polvo importada de los Estados Unidos les está causando a los productores de leche colombiana.

No obstante, llama la atención que, a pesar de los argumentos expuestos por la Subdirección de Prácticas Comerciales, el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior de MinComercio, instancia encargada de emitir la decisión final, recomendó la no imposición de salvaguardia, debido a que “no se cumplieron las condiciones para la aplicación de la medida”. Tanto en lo que tiene que ver con el “daño grave” como en lo que se refiere a la “relación causal” entre el aumento de las importaciones de leche en polvo provenientes de EE.UU., y el indicio de “daño grave” a la producción de leche líquida nacional en el mercado. 

Al respecto, el Presidente de Fedegán, José Félix Lafaurie, así como ​​el Jefe de Planeación y Estudios Económicos de este gremio ganadero, Óscar Cubillos Pedraza, en sus respectivas columnas de opinión en Contexto Ganadero, se pronunciaron al respecto. Mientras que Lafaurie se refirió a la decisión del Comité como “conejo a la Salvaguardia lechera”, al ignorar las conclusiones del Informe Técnico, Cubillos Pedraza cuestionó la utilidad práctica para Colombia de tener un instrumento internacional de protección consignado en el Tratado de Libre Comercio con EE.UU. que no se puede invocar, por temor a represalias comerciales. 

Por considerar de especial interés el análisis elaborado por la Subdirección de Prácticas Comerciales en torno al sector lácteo, sobre todo en materia del reconocimiento del “daño grave” causado por las importaciones de leche en polvo provenientes de EE.UU., presentamos aquí un breve recuento de las conclusiones generales del Informe que recogen el tema.

Consideraciones preliminares

Si bien la Autoridad Investigadora revisó el periodo comprendido entre 2010 y 2020 para conocer el comportamiento histórico de las importaciones de EE.UU., a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con dicho país, el período exigido por la Organización Mundial del Comercio (OMC) para invocar la salvaguardia fue el “año crítico” (2020) en comparación con los dos años anteriores 2018 y 2019, denominados “periodo de referencia”. En consecuencia, este fue el periodo analizado por la Subdirección de Prácticas Comerciales y al que haremos referencia de aquí en adelante.

Por otra parte, la entidad corroboró la representatividad de Fedegán, al afirmar que, de “648.199 unidades productivas agropecuarias que pertenecen a algún ente gremial, el 100% tiene vínculo directo o  indirecto con la Federación Colombiana de Ganaderos”.

Asimismo, confirmó la similitud y competencia directa entre la leche en polvo importada y la leche líquida producida en finca en el país y, como consta en el Informe, procedió a “convertir las cifras de importaciones efectivas de leche en polvo en toneladas a litros de leche líquida». Para ello, acudió a las variables de conversión sugeridas por Fedegán, basadas en las del Observatorio de Cadena Láctea Argentina (OCLA), de 8000 litros de leche líquida por tonelada en polvo. 

 
En relación con las fuentes de su investigación, la Subdirección de Prácticas Comerciales señaló que se basó en la información económica de leche líquida suministrada por FEDEGAN, así mismo en la que brindó la Unidad de Seguimiento de Precios a la Leche (USP) del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y en la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA).

Conclusiones generales del Informe Técnico

1. Incremento de las importaciones de leche provenientes de EE.UU., y de los precios.

La entidad constató que, efectivamente, entre el periodo de referencia (2018 -2019) y el periodo crítico (2020) el volumen de las importaciones totales de leche creció +55.55% en el país. Y, mientras las importaciones provenientes de los Demás países crecieron +42,14%, las de Estados Unidos aumentaron +65,89% al comparar los mismos periodos.

En relación con el precio, la autoridad investigadora reportó que, “el precio promedio CIF por litro en USD de Estados Unidos se incrementó +13,35%”; el precio de los Demás países aumentó 20,69% y el precio promedio total creció 14,75%”. No obstante, el precio de Estados Unidos fue inferior al precio de los demás países en un promedio del 29%” puntualizó la autoridad investigadora.

2. Factores de “daño grave”

Ahora bien, de acuerdo con el Informe Técnico presentado por la Subdirección de Prácticas Comerciales, 6 de las 10 variables económicas analizadas para determinar si se ha presentado afectación alguna en la rama productora de leche líquida nacional fueron consideradas como factores de “daño grave”. Así lo demuestra la siguiente tabla:

• Producción total de leche cruda. Al revisar este indicador, la autoridad investigadora señaló que, para el periodo crítico (2020), la Producción total de leche cruda en el país fue de 7.393 millones de litros, +2,4% más que el promedio de leche producida durante el periodo de referencia (2018-2019) que fue de 7.222 millones de litros. Sin embargo, al revisar la relación entre Volumen de producción total y el Consumo Nacional Aparente (sumatoria de las ventas formales de leche, ventas informales, autoconsumo e importaciones en el país), la autoridad reportó una caída del -2,4%. En consecuencia, según la Autoridad Investigadora, la disminución en el indicador económico que relaciona la oferta y la demanda de leche cruda en el país revela que existe un “daño grave”.

• Volumen de ventas formales de leche cruda. Con respecto al segundo indicador, la entidad señaló que, mientras en el periodo de referencia (2018 – 2019) se vendieron en promedio 3.293 millones de litros de leche cruda, en 2020 se vendieron 3.347 millones de litros, lo que equivale a un aumento de +1,6% en las ventas. Sin embargo, al contrastar las Ventas formales con la Producción total de leche en el país, se reportó una disminución de -0,3%. Esto se constituyó también, según la entidad evaluadora, en una prueba adicional de daño grave.

• Importaciones de leche en polvo de EE.UU. Al respecto, la entidad señaló que, durante el periodo de referencia (2018 -2019), entraron al país en promedio 212 millones de litros de leche importada, mientras que en 2020 entraron 352 millones, lo que representó un incremento de 65,89%. Al relacionar las importaciones de EEUU con la variable de Producción total en el país y con la de Consumo Nacional Aparente, la entidad reportó incrementos de +1,8 y +1,6 ,respectivamente, entre el periodo de referencia (2018 y 2019) y el año crítico (2020). Lo anterior, también se constituyó como causa de “daño grave”. 

• Productividad. Con respecto al indicador que relaciona la Productividad de leche líquida en el país con el Número de vacas ordeñadas en finca, la entidad reportó también un daño grave, debido a que, al comparar los valores del promedio del periodo de referencia (2018 -2019) con los del año crítico (2020), se tuvo una disminución de -27%. 

• Empleo y Precios. No obstante, tanto en la variable de Empleo como en la de Precios reales por litro, se produjo un aumento de +7,5% y de +3,7%, respectivamente, al comparar los resultados del periodo de referencia con los del periodo crítico. Al ser favorables, no se consideraron como factores de daño. 

• Otros Indicadores Financieros. Por último, tampoco se encontró daño grave en los Indicadores Financieros de Ingresos por ventas, Costos de Producción, Utilidad y Margen de utilidad, los cuales presentaron incrementos de +12,9%, +7,8%, +23,3% y +2,3%, respectivamente, entre el periodo de referencia y el periodo crítico (ver tabla 2).

Contexto sobre la Rama de producción de leche líquida

Según las cifras de Fedegán reportadas en el Informe Técnico, la ganadería aporta el 21,8% del Producto Interno Bruto Agropecuario y, dentro del pecuario, aporta el 14,7%. Además, genera más de 1.1 millones de empleos directos, lo que representa el 6% de los empleos a nivel nacional y el 19% del empleo agropecuario del país. 

Según la agremiación ganadera, Colombia cuenta con un hato ganadero cercano a los 29 millones de cabezas, de las cuales 1,72 millones son de Lechería y 10,08 millones son de doble propósito.

Adicionalmente, la actividad «está concentrada en pequeños productores, donde el 89% de los predios ganaderos cuenta con menos de 100 animales”. Esto, en concepto de la agremiación, “demuestra que el sector no está compuesto por grandes explotaciones y, por ende, toda afectación negativa sobre el sector tiene una mayor repercusión sobre los pequeños productores”.