Zonas francas en Colombia: ¿incentivo económico o privilegio fiscal?
En muchos países se otorgan privilegios a empresas extranjeras localizándolas en zonas específicas tales como las Zonas Económicas Especiales y esto puede contribuir al desarrollo exportador, tecnológico y de empleo. Es el caso de las zonas francas en Colombia
Las zonas francas son áreas en las cuales empresas desarrollan actividades comerciales o industriales con la finalidad de favorecer la inversión y las exportaciones.
Colombia cuenta con aproximadamente 119 zonas francas en todo el territorio nacional, siendo el segundo país con más zonas francas en la región después de República Dominicana.
El beneficio más sobresaliente que otorgan las Zonas Francas es la tarifa diferencial del 20% en el impuesto sobre la renta, en contraste con la tarifa general del 35% que pagan las empresas en el territorio aduanero nacional.
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Además, la mercancía que entra a una zona franca no se considera un acto de importación, por lo que no genera IVA del 19% ni gravamen arancelario.
Varias zonas francas son controladas por grandes multinacionales. Por ejemplo, la zona franca de Tocancipá (cervecería BBC de La Sabana) está controlada por Keliston Global Corporation (productora de ultraprocesados), y la zona franca de FEMSA está controlada por Coca-Cola. También existen zonas francas de un único usuario industrial para Pepsico en Antioquia y Cundinamarca.
Para empresas de gran tamaño y alcance global, estos beneficios podrían no ser un incentivo necesario, sino un privilegio.
Los beneficios de las zonas francas tienen un costo fiscal significativo. Solo en 2019, las exenciones de IVA para zonas francas costaron cerca de $2 billones, y la tarifa reducida de renta $0,8 billones, sumando un total de $3 billones para ese año, de acuerdo con una investigación de Dejusticia.
A pesar de este costo, las zonas francas tienen un objetivo explícito de fortalecimiento de exportaciones en su formulación actual, pero en la práctica, sólo el 7% de las exportaciones nacionales provienen de zonas francas, y el 83% de sus mercancías se destinan al mercado nacional. Esto indica que los beneficios no están logrando su propósito teórico principal.
Colombia se raja en el seguimiento de las zonas francas
La evolución histórica de estas zonas desde la creación de la primera zona franca en Barranquilla en 1958 hasta las modificaciones recientes establecidas por el Decreto 2147 de 2016 y la Ley 2277 de 2022. Con 119 zonas francas actualmente operativas en el país, los autores subrayan la importancia de evaluar de manera rigurosa su aporte a la economía y los retos que enfrentan en términos de supervisión y transparencia.
Al comparar las Zonas Francas Permanentes y las Permanentes Especiales. Las primeras suman 49 y albergan a múltiples usuarios, incluidas pequeñas y medianas empresas, las segundas alcanzan las 77 y están ocupadas por grandes corporaciones que disfrutan de tasas efectivas de tributación significativamente inferiores.
Estas políticas deben incluir un enfoque regional, midiendo su efectividad en términos de inversión, empleo y exportaciones, como lo señala el Consejo Privado de Competitividad (2023). Sin embargo, de acuerdo con los autores, la falta de coordinación entre entidades como el Mincit, la Dian y el Dane dificulta el seguimiento y monitoreo efectivo.
En cuanto a los objetivos tributarios, el régimen actual de ZF socava el adecuado funcionamiento del IVA, los aranceles y el impuesto de renta. Las Zonas Francas Permanentes Especiales (uniempresariales) tienen tasas efectivas de tributación (TET) inferiores al 20%, a pesar de su elevada renta líquida ordinaria, evidenciando desequilibrios frente a Zonas Francas Permanentes que albergan mipymes.
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Por ejemplo, grandes corporaciones multinacionales como Femsa de Coca-Cola y PepsiCo, operan en ZF con ventajas tributarias que generan dudas sobre si son incentivos justificados o privilegios frente a otras industrias nacionales. Aunque las grandes empresas de bebidas en ZF tienen TET superiores a la tarifa nominal del 20%, pequeñas y medianas empresas apenas alcanzan un 19%, lo que refleja desigualdades significativas.
La prioridad debería ser aumentar la competitividad del régimen tributario general, eliminando gradualmente los tratamientos preferenciales, especialmente en el impuesto de renta, y reduciendo las cargas fiscales para el sector empresarial.
Si bien los beneficios tributarios pueden estar justificados, su falta de monitoreo convierte en privilegios los incentivos que no cumplen con sus objetivos originales, afectando la equidad entre empresas en ZF y en el territorio aduanero nacional (TAN). Además, la Sentencia C-384 de 2023, que mantiene la tarifa del 20% sin condiciones para las zonas francas creadas antes de diciembre de 2022, plantea dudas sobre la equidad horizontal entre estas zonas.
La prioridad está en la disponibilidad de información
En este sentido, las tareas del gobierno para abordar estos problemas parten de mejorar la disponibilidad de información, revisar los beneficios fiscales y fortalecer la supervisión y monitoreo del régimen de ZF.
Esto permitiría evaluar constantemente si los incentivos tributarios contribuyen efectivamente a los objetivos económicos y sociales para los cuales fueron diseñados. Además, sería un avance importante en la racionalización de los beneficios tributarios y mejorarían las cuentas públicas gracias a un recaudo más eficiente y alto.
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