Catastro Multipropósito: ¿Una herramienta para el desarrollo o instrumento netamente recaudatorio?

¿Está el Catastro Multipropósito beneficiando a la ciudadanía o solo sirviendo para aumentar impuestos? Aunque es una herramienta clave para la planificación territorial, la gestión del suelo y el ordenamiento, en la práctica ha sido utilizado principalmente para incrementar el recaudo del impuesto predial. Esto ha afectado negativamente a miles de propietarios, sin que se evidencien mejoras reales en la gestión del territorio.

A este panorama se suma la alerta de la Procuraduría General de la Nación, que advierte sobre el bajo cumplimiento de las metas del Gobierno. Aunque se prometió actualizar el catastro en el 70% del país al cierre del cuatrienio, el avance apenas alcanza el 20%.

El catastro es un “mapa detallado” que muestra quién es dueño de cada terreno o propiedad, cuánto mide, para qué se utiliza (vivienda, comercio, agricultura, entre otros) y cómo está construido. La diferencia entre el catastro multipropósito y el tradicional no radica en su esencia, ya que el primero es una evolución del segundo.

El catastro multipropósito permitiría facilitar una mejor planificación de ciudades y territorios, tomar decisiones sobre transporte, salud, educación y servicios públicos, identificar terrenos baldíos o mal utilizados, y promover una distribución más justa de recursos. Sin embargo, su implementación aún está en una etapa inicial y ha mostrado falencias significativas en su aplicación.

En esta entrevista conversamos con Yeilor Espinel, profesor e investigador de la Universidad Santo Tomás, vocero de la Liga de Usuarios de Servicios Públicos en Cundinamarca y consultor especializado en economía, catastro multipropósito, impuesto predial y desarrollo urbano.¿Cómo percibe usted la importancia del Catastro Multipropósito en el contexto de Colombia, y cuál considera que es su mayor potencial para contribuir al desarrollo territorial?

El proceso de actualización catastral es una herramienta científica y técnica necesaria, siempre y cuando esté orientado al fortalecimiento de la formación catastral y al desarrollo del país. En tanto que el catastro multipropósito permite recolectar información fundamental para la toma de decisiones en materia de políticas públicas, planificación territorial y regularización de la propiedad, su implementación en los aspectos técnicos es, en esencia, acertada. Si la utilidad de los datos trasciende lo fiscal, puede incidir directamente en la capacidad del Estado para gobernar con justicia territorial y proyectar el desarrollo en función del uso y la ocupación productiva del suelo.

El problema es que el modelo actual no cumple con sus propósitos técnicos. Su enfoque, predominantemente recaudatorio, traslada a la ciudadanía la carga principal de las finanzas municipales mediante el impuesto predial, lo que refuerza la histórica desatención presupuestal por parte del gobierno central. Cabe destacar que esta política ha sido promovida por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y fue incorporada en el punto 1.1.9 del Acuerdo de Paz de La Habana en 2016.

Durante las últimas dos décadas, los recursos que el gobierno nacional transfiere a los municipios y departamentos a través del Sistema General de Participaciones (SGP) se han reducido de forma considerable. Según cifras del DANE, estas transferencias pasaron de representar el 4,7 % del Producto Interno Bruto (PIB) en el año 2002, a solo el 3,3 % en 2022. Es decir, el país ha reducido cerca de un punto y medio del PIB en recursos que antes llegaban directamente a los territorios para financiar salud, educación, agua potable y otros servicios esenciales.

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En contraste, los impuestos locales han aumentado de manera desproporcionada. Por ejemplo, en el año 2015, el recaudo del impuesto de industria y comercio creció un 253%, y el del impuesto predial un 241%, comparado con años anteriores. En total, los ingresos por impuestos crecieron más del 320% en los municipios y un 143% en los departamentos. En otras palabras, mientras el gobierno nacional reduce su apoyo financiero, obliga a las entidades territoriales a llenar ese vacío aumentando los impuestos que pagan los ciudadanos.

Este enfoque se ha justificado en nombre de la autonomía territorial y la descentralización fiscal. Sin embargo, en la práctica, ha implicado un retiro del gobierno central en su responsabilidad presupuestal, priorizando otros compromisos como el pago de la deuda externa, que alcanzaría el 60,6% del PIB en 2025, superando el límite fijado por la Regla Fiscal. Como consecuencia, los municipios, sin el respaldo necesario, se ven obligados a aumentar los tributos locales, trasladando la carga financiera directamente a propietarios, empresarios y familias.

¿Cómo impacta la falta de voluntad política y los desafíos institucionales en el avance del catastro multipropósito?

En Colombia existe un rezago institucional evidente en la actualización catastral del territorio. A pesar de que el país cuenta con más de 1.100 municipios, para 2024 sólo alrededor de 180 habían logrado completar este proceso, muchos de ellos ubicados en el departamento de Cundinamarca. 

Este atraso no se debe únicamente a la falta de voluntad política, sino sobre todo a los altos costos financieros y tecnológicos que implica implementar un catastro multipropósito con estándares técnicos adecuados. Prueba de ello es que el piloto realizado entre 2016 y 2019 en siete municipios requirió un crédito de 100 millones de dólares del Banco Mundial y otro de 50 millones del Banco Interamericano de Desarrollo para su financiación.

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Además del problema de financiación, el actual modelo de catastro ha derivado en consecuencias preocupantes para la ciudadanía. En los últimos años, se han registrado incrementos desproporcionados del impuesto predial que oscilan entre el 700% y el 5.000% en algunos municipios.

Esta situación ha generado serios conflictos, como en el caso del municipio de Soacha, donde luego de la actualización catastral muy mal hecha y el aumento exorbitante del impuesto predial mucha gente no pudo pagar. A 2023 se reportaron casi 30.000 procesos de cobro coactivo sobre predios en mora, poniendo en riesgo de pérdida de vivienda a miles de familias. Hoy, en muchas regiones del país, miles de personas se debaten entre pagar este impuesto o perder su casa.

Esta política ha sido agravada por la desfinanciación sistemática del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y la progresiva privatización de los servicios catastrales. La combinación de avalúos ligados al mercado, estatutos tributarios municipales desactualizados y una institucionalidad debilitada se ha traducido en una carga tributaria impagable para miles de ciudadanos. 

Según análisis de líderes comunitarios, en municipios como Soacha los avalúos comerciales han crecido un 47% en nueve años, mientras que el salario mínimo solo aumentó un 9% real en el mismo periodo. En este contexto, organizaciones ciudadanas exigen que se desligue el avalúo catastral del valor comercial, para que el catastro multipropósito recupere su función original como herramienta de planeación y justicia territorial, y no como un mecanismo de ajuste fiscal regresivo y expropiatorio.

¿Qué medidas pueden tomarse para garantizar que este proceso sea percibido como una herramienta de justicia social y no como un mecanismo de control que agrave las desigualdades existentes?

La crítica central a la política nacional de Catastro Multipropósito reside en su enfoque recaudatorio, al priorizar el valor comercial de los predios para determinar el avalúo catastral, lo que ha generado incrementos desproporcionados en el impuesto predial. A esto se suma el debilitamiento presupuestal, técnico y operativo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), que ha derivado en errores graves como predios duplicados, áreas inconsistentes y desaparición de propietarios del registro, como se evidenció recientemente en los municipios de Tabio y Chía.

Ante esta situación, se necesita una agenda de reforma estructural al modelo de catastro multipropósito. Entre las medidas más urgentes se plantea exigir al Congreso y al Gobierno Nacional el aplazamiento de la actualización catastral, tal como lo permite el artículo 10 de la Ley 14 de 1983 y el Decreto 148 de 2020, especialmente en los municipios donde no se ha realizado. Así mismo, se demanda la separación del avalúo catastral del avalúo comercial, la definición de una nueva ley de topes y tarifas prediales pagables y el fortalecimiento institucional, presupuestal y técnico del IGAC, frenando de forma definitiva la privatización de la operación catastral.

Desde organizaciones sociales como la Liga Nacional de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios en Cundinamarca y la Escuela Manuela Beltrán, se ha propuesto un pliego reivindicativo en ese sentido. 

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