domingo, 7 de agosto de 2022
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Todo lo que debe saber sobre la Resolución que busca proteger la leche líquida nacional de las importaciones de leche en polvo

Ante el aumento de las importaciones estadounidenses de leche en polvo, y por considerarlas una “amenaza” a la producción nacional, MinComercio ordenó el inicio de una investigación de salvaguardia bilateral para este producto. A continuación, presentamos las razones que motivaron la medida.

Leche

El pasado 10 de marzo, ante el aumento progresivo de importaciones de leche en polvo originarias de los Estados Unidos, la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) elevó ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo una solicitud de aplicación de medidas de salvaguardia. En dicha solicitud (complementada el 13 de mayo), Fedegán declaró que las importaciones de leche en polvo, realizadas en el marco del Tratado de Libre Comercio con dicho país, presentan unas “condiciones y cantidades” que “constituyen una causa sustancial de daño grave” y una “amenaza” para la producción de leche en Colombia. 

Tres meses después, mediante la Resolución 165 del 21 de junio de este año, MinComercio reportó que la Subdirección de Prácticas Comerciales, autoridad encargada por Decreto de investigar estos casos, evaluó la solicitud del gremio y encontró indicios suficientes de “aumento de las importaciones del producto en cuestión”, así como de “daño a la producción nacional y la relación causal entre estos dos elementos”. En consecuencia, MinComercio, ordenó “el inicio de una investigación de carácter administrativo para definir la imposición de medidas de salvaguardia bilateral a las importaciones de leche en polvo procedentes de Estados Unidos”. 

¿Qué más declaró Fedegán?



Además del incremento significativo de las importaciones de leche en polvo provenientes de los Estados Unidos, la agremiación señaló que “el deterioro de los precios pagados al productor primario de leche líquida” ha sido una consecuencia de estas. Resaltó que dichos precios “no son superiores a los registrados en el año 2012 […], a diferencia de lo experimentado frente a los costos de producción, Ios cuales han subido de manera importante”. 

Adicionalmente, Fedegán advirtió que el único control que se realiza al producto importado es de cantidades y no de calidad, de manera que “se deja de lado el factor de inocuidad y sanidad”. En consecuencia, podrían estar entrando al país contingentes de leche en polvo “vencidos o próximos a vencer”, lo cual atentaría contra la salud de los consumidores. Además, por tratarse de un producto más económico, se terminaría incentivando el ingreso de más leche en polvo estadounidense al país. 

Por último, Fedegán hizo referencia a “los subsidios y ayudas internas a los productores estadounidenses”, los cuales, sumados a las ventajas arancelarias que da el TLC, significan una desventaja competitiva para los productores colombianos de leche líquida. 

¿Por qué MinComercio encontró indicios suficientes?

Representatividad

De acuerdo con la Subdirección de Prácticas Comerciales, la solicitud presentada por parte de la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) cumplió con el requerimiento de representatividad, al demostrar que representa más del 50% de la producción nacional de leche líquida. Para ello, suministró un listado de empresas agropecuarias, agremiaciones de ganaderos y cartas de apoyo de más de 60 asociaciones, cooperativas y comités de ganaderos regionales. En este sentido, habló en nombre de una Rama de Producción Nacional, tal y como lo exige el marco normativo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 1820 de 2010, para invocar una salvaguardia bilateral en un acuerdo comercial internacional.

Similaridad y directa competitividad

Luego de revisar la información suministrada por Fedegan y otras fuentes, la Autoridad Investigadora consideró que efectivamente “existen indicios suficientes para asumir que entre el producto importado y el de producción nacional, existe similaridad” y que el importado “es directamente competidor”. Para ello, esgrimió dos razones: 

En primer lugar, confirmó que efectivamente existen similitudes en las materias primas e insumos utilizados para la fabricación de la leche líquida nacional y de la leche en polvo importada de los Estados Unidos (en sus 10 caracterizaciones arancelarias, objeto de investigación de la solicitud por parte de Fedegán).

En segundo lugar, confirmó que ambos productos, tanto el importado como el nacional, no solo tienen procesos productivos similares (etapas de estandarización, filtración, pasteurización de la leche, etc.) sino usos similares, ya que en los dos casos se pueden “consumir directamente o en preparaciones culinarias, para consumo humano de personas tolerantes a la lactosa y son insumo para la fabricación de otros productos alimenticios”. 

Condiciones para solicitar una salvaguardia bilateral  

Superados los primeros filtros, la Subdirección de Prácticas Comerciales se acogió al artículo 2 del Decreto 1820 de 2010, el cual señala que se puede “aplicar una medida de salvaguardia cuando las importaciones de una mercancía originaria de un Estado parte del acuerdo comercial internacional, aumenten en tal cantidad en términos absolutos o en relación con la producción nacional“. Este aumento debe darse “como resultado de la reducción o eliminación de un arancel aduanero en virtud del acuerdo comercial” y las importaciones que se realicen deben efectuarse “en condiciones tales que constituyan una causa sustancial de daño grave o amenacen causar un daño grave a la rama de producción nacional que produzca mercancías similares o directamente competidoras”.

En su indagación, la Subdirección de Prácticas Comerciales analizó las importaciones de leche en polvo originarias de Estados Unidos de la última década. Encontró que, “entre 2010 y 2020, las 10 caracterizaciones arancelarias de leche en polvo importada de dicho país registran operaciones a partir de 2012, fecha en que entra en vigencia el TLC”, y presentan una “tendencia al alza”. Esta tendencia al alza, señaló la entidad investigadora, “generó que las importaciones pasaran de 2.893 toneladas en 2012 a 29.679 toneladas en 2020”, lo cual representa un aumento del 926%. 

Adicionalmente, la Subdirección de Prácticas Comerciales encontró que, “para los años 2012 y 2013, el contingente permitido de leche en polvo [techo anual fijado en el TLC] se utilizó en un 52,60% y un 63,72%”, respectivamente. En cambio, “a partir de 2014 y hasta 2020, las importaciones efectivas han superado el contingente hasta llegar a sobrepasarlo en un 151,73% en 2020”. 

Con respecto a lo anterior, la entidad investigadora hizo dos precisiones. La primera de ellas consiste en que el TLC con Estados Unidos prevé un techo anual para importaciones de leche en polvo libres de aranceles, o con arancel 0%, techo que aumenta cada año y se vuelve ilimitado en 2026. La segunda radica en que, cuando las importaciones superan las cantidades máximas a las que se les permite entrar con un arancel de 0%, según el cronograma de desgravación del TLC, Estados Unidos puede seguir vendiendo leche en polvo a Colombia, previo pago de un “gravamen” cuyo valor disminuye progresivamente año tras año hasta llegar a 0. Por lo tanto, en 2026, que es cuando se terminará el periodo de transición acordado en el TLC, Estados Unidos podrá vender a Colombia leche en polvo en cantidades ilimitadas sin arancel y sin gravamen alguno. 

Cronograma de Desgravacion salvaguardias leche 2012 2026

Ahora bien, la autoridad encargada advirtió que la solicitud aplica solo para 6 de las 10 caracterizaciones de productos de leche en polvo, cuyo cronograma de desgravación va hasta el año 2026, según el capítulo 8 del TLC entre Colombia y Estados Unidos. Esto se debe a que, en el caso de las 4 restantes, se acordó un calendario de desgravación diferente (categoría B), con un periodo de transición de tan solo 5 años (2012 – 2016) que ya terminó. En consecuencia, 4 de las 10 caracterizaciones de leche en polvo provenientes de dicho país gozan desde hace 5 años de un arancel de 0% y, al mismo tiempo, de cantidades ilimitadas de importación sin previo pago de gravamen. 

Cronograma de Desgravacion salvaguardias leche 2012 2016 copie

Relación causal y daño grave

En cuanto a la relación de causalidad entre el aumento de las importaciones de leche en polvo y el indicio de daño grave presentado en la rama de producción nacional de leche líquida, la Subdirección de Prácticas Comerciales señaló que no se tomó en cuenta la tendencia desde 2010 – 2020, sino el incremento de las importaciones en el periodo crítico (año 2020), frente al comportamiento promedio de estas durante el periodo de referencia (los años 2018 y 2019). Como resultado, encontró que:

  1. El volumen de las importaciones originarias de Estados Unidos “aumentó 65,89%, al pasar de 212.236-179 litros durante el periodo de referencia (2018 y 2019) a 352.082.193 litros en el periodo crítico (2020)”.
  1. En 2020, las importaciones originarias de Estados Unidos aumentaron su participación en 3,75 puntos porcentuales, con respecto al promedio de los años 2018 y 2019. 
  1. La participación de los productores nacionales en las ventas nacionales presentó una disminución de 4,63 puntos porcentuales en el período crítico, con respecto al período de referencia. Este mercado fue absorbido por las importaciones originarias de los Estados Unidos que están siendo investigadas y por las demás importaciones, en 3,17 y 1,46 puntos porcentuales, respectivamente.

En consecuencia, conforme lo dispuesto por los artículos 5 y 19 del Decreto 1820 de 2010, la autoridad competente encontró mérito suficiente para abrir una investigación de carácter administrativo para la aplicación de una salvaguardia bilateral a las importaciones de leche en polvo correspondientes a las 10 caracterizaciones arancelarias señaladas en la solicitud.

La Subdirección de Prácticas Comerciales encontró otros factores de daño no relacionados con las importaciones, como la ausencia a la fecha de medidas de salvaguardia o de defensa comercial a la leche en polvo, tanto en la página web de la OMC como en las páginas web de las diferentes autoridades investigadoras de los países miembros. Asimismo, señaló que los productores nacionales estuvieron en la capacidad de abastecer más del 100% del mercado nacional durante todo el periodo analizado. 

¿Qué sigue?

Como parte de la apertura de la investigación, MinComercio ordenó poner en conocimiento del Gobierno de Estados Unidos, a través de la Embajada de Colombia en los Estados Unidos de América, el contenido de la Resolución. También ordenó informar “a los productores nacionales, a los exportadores y productores extranjeros y a los importadores conocidos que puedan tener interés en la investigación”. Adicionalmente, convocará a “las partes interesadas en la investigación para que expresen su opinión debidamente sustentada y aporten o soliciten, ante la Dirección de Comercio Exterior, las pruebas y documentos que consideren pertinentes”.

Por último, señaló la imposibilidad de solicitar la aplicación de una “medida de salvaguardia provisional” por no haberse pactado en el Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos. 

Durante el debate de control político del 4 de agosto de 2021, el Viceministro de Comercio Exterior de MinCIT, Luis Fernando Fuentes Ibarra, hizo hincapié en diferenciar la salvaguardia “provisional” de la “definitiva” y advirtió que se invoca “la salvaguardia definitiva”, la cual que se impone “por dos años y se puede prorrogar por dos años más” y se realiza “dentro del programa de desgravación”.